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法制新聞
無人機野蠻生長待立法規范
發布時間:2017/2/15 8:53:09   閱讀數: 7845

來源:法制網

無人機又闖禍了,而且頻率越來越高、程度越來越烈。

2月2日,國航一航班機組在綿陽機場跑道上空發現不明飛行物,導致5個航班延誤、3個航班備降。據綿陽警方初步調查,懷疑附近有人操控“黑飛”無人機,這也是去年以來,四川第三次影響航班的不明飛行物目擊報告。

2月3日,深圳機場發布消息稱,當天下午3時左右,深圳機場附近發現不明升空物飛行。其間,多個出港航班不同程度延誤。

僅2月2日、3日兩天,云南昆明長水國際機場就連續發現4起無人機事件,其中一起最嚴重的無人機非法飛行事件中,無人機離空中客機僅有50至70米,對飛行安全構成極大威脅……

除了全國各地機場屢屢發生無人機威脅飛行安全的事件,在剛剛過去的春節期間,甚至有人為了追求刺激,將煙花爆竹綁在無人機上,在空中進行燃放。

無人機產業的迅速發展,既給我們帶來巨大的經濟利益和生活便利,也因其“野蠻生長”,帶來了嚴重的安全隱患和無人機使用權與個人隱私權的沖突。

“沒有明確界定哪些飛行是‘黑飛’,沒有明確哪些飛行需要監管、哪些無須監管,沒有明確無人機不能去哪些區域。”西北政法大學通用航空法研究所副所長、研究員燕福民近日在接受《法制日報》采訪時指出,對民用無人機出臺明確法律規范,已經到了“尤為必要”的程度。

既要管好“機”也要管好“人”

無人機很酷,但如果太任性,后果則會很殘酷。

數據顯示,2013年12月17日至2015年9月12日,各國無人機和遙控飛機與民航共發生327起危險接近事件,其中28次導致航班為了避免與無人機相撞而改變航線。

眼下,不管軍用還是民用無人機,我國的產品都走在世界前列,全球70%的中小型無人機都是中國制造,無人機行業的創新十分活躍,已經開發的、目前正在研制的無人機種類都非常多。

但無人機行業蓬勃發展的同時,亂象也越來越多,有關無人機的使用權限、安全等諸多問題開始大量顯現。

由于使用方法簡單,老百姓花上幾個小時就可以掌握簡單操作,在有些地區,無人機甚至率先進入了“普及”的狀態。但部分無人機玩家法律觀念十分淡薄,曾經“高大上”的無人機成了不少人搞低俗娛樂或者滿足好奇心的工具。

“真正玩航模的人都是有原則的,都知道要遠離人群,不在敏感地區飛行。長期以來,無人機飛行安全主要依賴飛手個人的自我約束和要求。”一位飛模型飛了20多年的資深航模迷頗有些無奈地告訴記者,以前無人機成本很高,大概十幾、二十萬元一架,還有很多技術門檻,沒有量的積累很難操作。而現在,幾千塊錢就可以買到一架無人機,即便技術不過關,掉了就掉了,摔了就摔了。而且,目前很多所謂的無人機嚴格意義上講并不是真正的無人機,只是有人工智能操作系統的模擬航模而已。

“一些成本低的無人機被廣泛應用在了婚慶禮儀等航拍,實際上,航拍僅僅是無人機應用中很小的部分,但現在其他一些深層次的應用反而不受關注。”這位資深航模迷說。

對于這些亂象,很多業內人士都認為,需要對更多低門檻介入者進行監管,對其進行培訓,這對整個無人機行業的健康發展都有好處。

對此,有關部門也意識到了這個問題并頒布了一些規章。2016年《民用無人機駕駛員管理規定》中明確提出,駕駛員需要“完成訓練并考試合格”,并在其駕駛員執照上簽注如下信息:“A.無人機型號;B.無人機類型;C.職位,包括機長、副駕駛。”

但對于這一要求,也有人表示擔憂,認為對于大量用于消遣娛樂的民用無人機使用者來說,這種要求顯得過高,很可能會壓制無人機的使用范圍,甚至導致無人機市場逐漸萎縮。

監管規定被指不接地氣難落地

顯然,無人機該管管了。

燕福民認為,民用無人機歸屬于通用航空范疇,然而我國民航主管部門出臺的一系列法律法規規章絕大多數都是針對載人飛行器的,無法適用于民用無人機,因此無法解決無人機產業發展與安全的關系,必須對無人機進行立法規范和監管。

在燕福民看來,其必要性體現在三方面:首先是保護產業發展的需要。無人機產業是我國通用航空產業的重要組成部分,是我國產業轉型的經濟增長點,需要加以保護及重點支持。規范產業發展,有利于國家、有利于社會、有利于行業。其次是保護產業相關主體的需要。產業的發展,離不開相關主體的積極參與,要想促進產業發展,就需要對利益相關方的權利義務給予明確。最后是維護航空安全的需要。安全是航空業的生命線。無人機的發展不能以犧牲航空安全、國防安全、人民群眾財產人身安全為代價,因此必須對無人機的飛行進行監管。

值得一提的是,今年1月16日,公安部發布關于《中華人民共和國治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》,其中第四十六條規定,違反國家規定,在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材,或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的,處五日以上十日以下拘留;情節較重的,處十日以上十五日以下拘留。

2016年9月21日,《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》出臺。辦法第三條規定,民航局指導監督全國民用無人駕駛航空器系統空中交通管理工作,地區管理局負責本轄區內民用無人駕駛航空器系統空中交通服務的監督和管理工作。空管單位向其管制空域內的民用無人駕駛航空器系統提供空中交通服務。

同時,辦法第四條規定,民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域內飛行。民用無人駕駛航空器在隔離空域內飛行,由組織單位和個人負責實施,并對其安全負責。多個主體同時在同一空域范圍內開展民用無人駕駛航空器飛行活動的,應當明確一個活動組織者,并對隔離空域內民用無人駕駛航空器飛行活動安全負責。

盡管上述規定有助于強化無人機進一步監管,但對于一些規定,有業內人士直言還存在很大問題,那就是監管難以落地,換言之,如何落實執行監管是個很大的難點。

“最大的問題是監管還不夠正規,一些規定也不接地氣。”作為資深業內人士,大連云海創新科技有限公司總經理吳立志舉例說,比如,目前按照相關規定,無人機是被納入通航管理,這是不妥的,現在對無人機多是劃到休閑娛樂領域,畢竟消費型占主流。規定任何民用無人機每次升空都需要申請空域和航線,有點兒小題大做。再比如,實際操作上也存在一些問題。如果想申請航線,就會發現申請的部門比較復雜,要去當地空軍指揮部申請,但是申請的流程又不是很公開透明。去哪里申請、找誰申請,老百姓經常摸不到門道。

要盡快明確無人機禁飛區域

實際上,無人機的監管一直也是一個世界性的問題,跟很多互聯網的新興領域一樣,對無人機的監管仍有很多難點和痛點。一方面,無人機必須要管,其技術發展方應照顧社會公共安全和公共秩序,另一方面,監管的力度和方式則要采取謹慎立場,既不能扼殺創新和技術進步,也不鼓勵濫用技術。

對于監管問題,民航局局長馮正霖曾公開表示,針對無人機等“低慢小”航空器的安全運行管理,要抓緊完善相關法規、標準,保障無人機健康有序發展。要始終堅持“安全第一”的原則,切實重視安全能力建設,在發展中系好“安全帶”。具體包括,要建立區別于運輸航空的安全規章標準體系,明確“分級分類”的安全管理思路:區分任務性質,是載人運輸還是作業飛行;區分作業地點,是城市上空還是野外田間;區分航空器類型,是較大型還是輕小型;區分用途,是自用還是取酬。要分類評估風險,逐步建立一套適合通用航空各類作業特點的安全規章標準體系。要積極推進立法進程,加快修訂規章及相關規范性文件中不符合通航運行特點的限制性條款。

對于如何立法,燕福民認為,規范無人機立法的核心是要無人機安全有序高效地飛行,既要保證自身安全,也不能影響機場安全、運輸安全和人民群眾的人身財產安全,更不能侵犯別人的隱私。

“這就需要在六個方面加以規定。”燕福民具體指出:一是明確無人機的立法原則,即分類管理原則、最少限制原則、促進產業發展原則、維護安全原則;二是明確無人機的定義,對無人機進行分類,對于空機重量不超過1公斤、飛行速度較慢、在視距范圍內的、飛行高度不超過100米的飛行可以不監管,由無人機駕駛員自行負責;對于其他類型飛行則需監管;三是明確無人機制造商的適航責任和登記責任;四是明確無人機運營人的安全飛行責任;五是明確無人機駕駛員取得資質的條件,特別是要明確哪些區域無人機不能飛行;六是明確違法責任,加大違法成本。

燕福民同時強調,無人機立法時還必須正確處理好四對關系:即平衡產業發展與維護安全的關系;加強監管與放松管制的關系;無人機使用者與個人隱私權的關系;軍方與民航局以及地方職責的關系。

“如果高層次的立法暫時無法出臺,我們目前其實可以采取一些其他的措施。”燕福民舉例說,比如民航局出臺規章以負面清單的方式列出無人機禁飛區域,明確何為無人機的非法飛行;加強對無人機駕駛員的資質管理,明確哪些無人機的駕駛員必須持證上崗,否則視為非法飛行;實施無人機登記制度,凡是售出的無人機應有明確的登記,以便明確責任;四是強化軍方、民航局和警察的聯動機制,加大無人機使用者和駕駛員的違法成本。

 


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